2019年2月18日，財政部、工業(yè)和信息化部和國防科工局發(fā)布了《國防科技工業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財防〔2019〕12號文，以下簡稱“新財防12號文”），對國防科研項(xiàng)目從立項(xiàng)概算到?jīng)Q算的過程進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，在經(jīng)費(fèi)管理的目標(biāo)、原則、概算內(nèi)容等方面均進(jìn)行了大刀闊斧的修訂，旨在順應(yīng)新時代科研項(xiàng)目任務(wù)管理和科研費(fèi)管理的需求和發(fā)展。這些改變對軍工科研事業(yè)單位的科研費(fèi)管理提出了新的挑戰(zhàn)，同時也意味著新的機(jī)遇。軍工科研事業(yè)單位應(yīng)把握好新財防12號文出臺的時機(jī)，優(yōu)化自身的科研費(fèi)管理流程和方式方法，更好地完成科研項(xiàng)目對經(jīng)費(fèi)管理的任務(wù)。

一、新財防12號文的亮點(diǎn)

（一）項(xiàng)目分類管理，科學(xué)合理確定項(xiàng)目內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)概算

新財防12號文按照研究方法和交付物的特征及內(nèi)容將科研項(xiàng)目分為研制類、技術(shù)類和研究類，對三類項(xiàng)目的科研費(fèi)的構(gòu)成和概算方法均進(jìn)行了規(guī)定，這是科研費(fèi)管理方式的一種突破，也是順應(yīng)科研費(fèi)管理發(fā)展趨勢的一大變動。

科研項(xiàng)目由于研究內(nèi)容的不同，其經(jīng)費(fèi)構(gòu)成千差萬別，使用一種統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)去丈量其經(jīng)費(fèi)內(nèi)容，必然會導(dǎo)致一些不科學(xué)不合理的結(jié)果。進(jìn)行分類管理就是盡量避免這種不科學(xué)不合理現(xiàn)象的發(fā)生。通過分類規(guī)定的內(nèi)容可以看出，新財防12號文在大量實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上對三類項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)構(gòu)成進(jìn)行了研究，盡量使各類項(xiàng)目的概算與核算結(jié)果靠近。分類施策的方法更加關(guān)注項(xiàng)目的工作內(nèi)容及其支出的構(gòu)成特點(diǎn)，可以有效地加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的延續(xù)性和參考意義。

（二）科目優(yōu)化設(shè)置，準(zhǔn)確清晰定義項(xiàng)目內(nèi)容和核算內(nèi)容

新財防12號文將科研試制費(fèi)的概算科目和核算科目進(jìn)行了統(tǒng)一，在科目設(shè)置上也貼近軍工科研事業(yè)單位的會計科目體系，對各科目的含義和概算、核算內(nèi)容進(jìn)行了更明確的規(guī)定。新財防12號文取消了設(shè)計費(fèi)、試驗(yàn)費(fèi)，將差旅費(fèi)、會議費(fèi)和專家咨詢費(fèi)統(tǒng)一在事務(wù)費(fèi)科目下，調(diào)整了材料費(fèi)、專用費(fèi)的列支范圍，解決了工資及勞務(wù)費(fèi)如何列支這一“老大難”問題。通過各個條款的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，新財防12號文是在大量的實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上編寫的，各科目核算內(nèi)容更加貼近實(shí)際科研任務(wù)支出內(nèi)容，使得概算編制變得有據(jù)可依，且更加具備實(shí)操性。概算和核算科目統(tǒng)一后，概算的科學(xué)性大大增加，對科研費(fèi)的使用管理具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性，核算的指向性也隨之加強(qiáng)。例如，原財防〔2008〕11 號文規(guī)定，全額財政補(bǔ)助單位的項(xiàng)目概算中不得列支工資費(fèi)［1］，但在實(shí)際工作中，由于事業(yè)單位的財政補(bǔ)助收入并不能全額彌補(bǔ)事業(yè)單位工資總額，所以科研費(fèi)的核算中會包含工資費(fèi)抵減財政補(bǔ)助收入后的余額，這部分費(fèi)用通常通過分?jǐn)傆嬋肟蒲许?xiàng)目的工資及勞務(wù)費(fèi)。由于在概算中，事業(yè)單位職工工資不能計入，事實(shí)上，這部分費(fèi)用都通過各種方式“塞”進(jìn)了其他費(fèi)用，比如設(shè)計費(fèi)、試驗(yàn)費(fèi)等，這導(dǎo)致科研項(xiàng)目概算和核算在各科目上都具有較大差異，不僅使科研項(xiàng)目概算的科學(xué)性打了折扣，也使科研項(xiàng)目概算的各科目內(nèi)容的延續(xù)性和參照性減弱，削弱了科研費(fèi)概算的合理性。新財防12號文對工資費(fèi)的認(rèn)定，極大程度地改善了以上情況，項(xiàng)目承擔(dān)單位可以根據(jù)以往項(xiàng)目的費(fèi)用使用情況，對申報項(xiàng)目的各科目進(jìn)行較為精確的概算，而不需要絞盡腦汁地處理必然會發(fā)生卻無法得到認(rèn)定的費(fèi)用，使得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的概算更加具有指導(dǎo)意義和參考價值。

（三）聚焦績效管理，放管結(jié)合優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境和流程

新財防12號文對項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理更加貼合實(shí)際，項(xiàng)目承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)使用的難度相對減小，但是對項(xiàng)目的績效考核卻進(jìn)一步加強(qiáng)。李克強(qiáng)總理2018年12月6日在國家科技領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議上指出要“大力推動賦予科研機(jī)構(gòu)和科研人員更大自主權(quán)”。新財防12號文秉承這一理念，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目單位和科研人員的主體責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任和誠信意識，激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。

新財防12 號文允許項(xiàng)目承擔(dān)單位根據(jù)科研活動實(shí)際在各明細(xì)科目間調(diào)劑使用成本費(fèi)用，僅控制了事務(wù)費(fèi)，不允許其超過預(yù)計成本。在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不突破的大框架下允許各科目調(diào)劑使用，賦予項(xiàng)目單位經(jīng)費(fèi)管理使用更大自主權(quán)［2］。同時規(guī)定：科研項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)并一次通過驗(yàn)收，項(xiàng)目概算扣除項(xiàng)目成本后的結(jié)余資金全部作為項(xiàng)目收益，由項(xiàng)目單位統(tǒng)籌用于研發(fā)活動支出。未通過驗(yàn)收和整改后通過驗(yàn)收的項(xiàng)目，結(jié)余資金按該項(xiàng)目中央財政撥款比例收回［3］。這種以績效考核經(jīng)費(fèi)的辦法，一是敦促項(xiàng)目組對項(xiàng)目任務(wù)的推進(jìn)和實(shí)施需要更加有力，能得出有效成果；二是促進(jìn)業(yè)財融合，將經(jīng)費(fèi)的管理和任務(wù)的管理結(jié)合起來，項(xiàng)目績效完成，經(jīng)費(fèi)結(jié)余即可作為項(xiàng)目收益；三是促進(jìn)項(xiàng)目概算和核算更加合理科學(xué)，節(jié)省國家資金，經(jīng)費(fèi)概算上報的合理科學(xué)，可以有效引導(dǎo)項(xiàng)目任務(wù)有序進(jìn)行，同時指導(dǎo)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理和核算，最終達(dá)到多贏的良好局面。

綜上所述，新財防12號文對科研經(jīng)費(fèi)的管理提出了更高的要求，軍工科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理的模式必須要跟隨文件變化作出改變，科研費(fèi)管理面臨著全新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

二、軍工科研事業(yè)單位面臨的挑戰(zhàn)

（一）如何確定項(xiàng)目類別并申報概算

新財防12號文把科研項(xiàng)目分為3類，對3類項(xiàng)目的概算科目在內(nèi)容和計算方法的規(guī)定也存在一定差異。軍工科研事業(yè)單位在項(xiàng)目立項(xiàng)申報時，如何選擇或者確定項(xiàng)目的類別，是一個技術(shù)問題。項(xiàng)目單位不僅要明確項(xiàng)目的任務(wù)內(nèi)容，將其與項(xiàng)目類別進(jìn)行比照，還要對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成有一定的把握。不同類別的項(xiàng)目，其概算的構(gòu)成有著較大的差異，一旦不能準(zhǔn)確將其歸類，那么其概算的內(nèi)容和構(gòu)成將天差地別。雖然政策允許各科目調(diào)劑使用，但概算對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的指導(dǎo)性將蕩然無存，極易造成項(xiàng)目決算超支或出現(xiàn)巨大結(jié)余的情況，從而影響項(xiàng)目績效。

（二）如何優(yōu)化項(xiàng)目概算科目構(gòu)成

新財防12號文解決了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)概算核算“兩張皮”的問題，將概算科目與核算科目進(jìn)行統(tǒng)一，同時將概算科目的內(nèi)容盡量貼近核算科目的業(yè)務(wù)內(nèi)容，盡可能使項(xiàng)目的核算與概算保持一致。在這樣的背景下，軍工科研事業(yè)單位需要將項(xiàng)目的概算構(gòu)成進(jìn)行優(yōu)化，使各科目的概算內(nèi)容既滿足實(shí)際任務(wù)需求，又盡可能地貼近項(xiàng)目概算中各種比例計算的結(jié)果，以求充足、合理的項(xiàng)目概算。

（三）如何實(shí)現(xiàn)新舊科目順利過渡銜接

新財防12號文對科研項(xiàng)目的核算科目做出了新的規(guī)定，這一規(guī)定與《軍工科研事業(yè)單位會計制度》中對科研成本的二級科目設(shè)置有一定的差別。按照新財防12 號文的要求設(shè)置科研成本的二級科目，并改變其核算內(nèi)容，對軍工科研事業(yè)單位的財務(wù)核算工作提出了新的挑戰(zhàn)。新科目中取消了設(shè)計費(fèi)和試驗(yàn)費(fèi)，舊科目中的成本余額應(yīng)如何處理？材料費(fèi)、燃料動力費(fèi)、專用費(fèi)的列支范圍均出現(xiàn)了變化，舊科目中的部分核算內(nèi)容是否應(yīng)剔除？剔除后應(yīng)如何處理？新科目和舊科目銜接的時機(jī)應(yīng)如何把握？這些問題亟待解決。

三、軍工科研事業(yè)單位后續(xù)工作的新思路

（一）準(zhǔn)確定位項(xiàng)目類別

新財防12號文頒布前，各種類別的科研項(xiàng)目通常采用同一種核算方式進(jìn)行費(fèi)用列支，由此導(dǎo)致許多科研項(xiàng)目下列支了不該列支的費(fèi)用。在項(xiàng)目決算審計時，只能剔除或者重分類至其他科目，導(dǎo)致核算與概算的巨大偏差，不僅影響項(xiàng)目的驗(yàn)收結(jié)果，還給項(xiàng)目單位造成了損失。

新財防12號文一方面對項(xiàng)目進(jìn)行分類，另一方面對經(jīng)費(fèi)的使用允許在各科目間進(jìn)行調(diào)劑。這對項(xiàng)目單位提出了更高的要求，項(xiàng)目單位必須根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理需求，組織成立相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)管理團(tuán)隊(duì)，調(diào)整經(jīng)費(fèi)使用和管理的流程和方法，將項(xiàng)目的任務(wù)績效、預(yù)算與核算高度融合。同時在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)際管理和核算時也應(yīng)相應(yīng)進(jìn)行分門別類，有的放矢，突出重點(diǎn)，使項(xiàng)目的直接成本和費(fèi)用更加顯性化，更好地為同類項(xiàng)目的概算提供數(shù)據(jù)支撐。將項(xiàng)目按不同類別進(jìn)行任務(wù)管理和經(jīng)費(fèi)管理，可以更好地達(dá)到項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)積累效果，從而促進(jìn)新項(xiàng)目立項(xiàng)申報時的分類與概算工作。

新財防12 號文將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與績效管理掛鉤，項(xiàng)目一次性通過驗(yàn)收，即認(rèn)定了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出，那么項(xiàng)目結(jié)余可全部認(rèn)定為項(xiàng)目的收益，單位可自行留用。在這樣的背景下，軍工科研事業(yè)單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)對階段績效目標(biāo)的設(shè)定和完成考核，以業(yè)務(wù)定財務(wù)，以財務(wù)促業(yè)務(wù)，真正做到“業(yè)財融合”。加強(qiáng)對業(yè)務(wù)績效考核的同時，也應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的考核，強(qiáng)調(diào)更加合理科學(xué)地使用經(jīng)費(fèi)，使核算和概算盡可能地貼合，通過全壽命周期內(nèi)的全面預(yù)算管理等各種手段，促進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用真實(shí)、可靠，貼合項(xiàng)目實(shí)際任務(wù)需求的經(jīng)費(fèi)使用曲線，促進(jìn)項(xiàng)目一次性通過驗(yàn)收，給項(xiàng)目畫上一個圓滿的句號。

（二）優(yōu)化概算在科目中的分配

新財防12號文中對許多科目的概算依據(jù)進(jìn)行了調(diào)整，出現(xiàn)了完全由概算內(nèi)其他科目計算得到的費(fèi)用，例如，事務(wù)費(fèi)和管理費(fèi)。新財防12 號文規(guī)定：研制類、技術(shù)類項(xiàng)目的事務(wù)費(fèi)以材料費(fèi)、專用費(fèi)、50%外協(xié)費(fèi)三項(xiàng)之和為基數(shù)，按一定的比例進(jìn)行超額累退計算得到，而研究類項(xiàng)目的事務(wù)費(fèi)的基數(shù)增加了工資及勞務(wù)費(fèi)，計算比例也進(jìn)行了一定的調(diào)整。這與之前完全按照任務(wù)內(nèi)容估算差旅費(fèi)、會議費(fèi)、專家咨詢費(fèi)的方法有較大的差異。管理費(fèi)則是以材料費(fèi)、專用費(fèi)、50%外協(xié)費(fèi)、燃料動力費(fèi)、事務(wù)費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)六項(xiàng)之和作為基數(shù)，按照一定比例計算得到。對于研究類項(xiàng)目，管理費(fèi)的計算基數(shù)還增加了工資及勞務(wù)費(fèi)。不同類別的項(xiàng)目概算，其科目的構(gòu)成有著一定的差別，軍工科研事業(yè)單位應(yīng)在一定程度的數(shù)據(jù)積累成果上，努力明確項(xiàng)目任務(wù)內(nèi)容，同時精確任務(wù)對應(yīng)的經(jīng)費(fèi)需求，通過對各科目間的調(diào)整和優(yōu)化，保證項(xiàng)目概算總額和各明細(xì)科目均可支持項(xiàng)目順利進(jìn)行。軍工科研事業(yè)單位應(yīng)改進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理模式，將項(xiàng)目預(yù)算與核算進(jìn)行統(tǒng)一，充分利用信息化手段，突出強(qiáng)調(diào)“一對一全壽命管理”模式，即一個經(jīng)費(fèi)管理人員對某個特定項(xiàng)目，從項(xiàng)目概算開始便進(jìn)入項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，全程參與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用和管理，直至項(xiàng)目審計決算結(jié)束。這樣的管理模式有利于建立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)庫，在項(xiàng)目整個研制周期內(nèi)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出在不同階段會體現(xiàn)出不同的特征，全壽命周期內(nèi)的一對一管理可以有效地促進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的歸納總結(jié)和歸集整理，成為寶貴的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)。這樣的管理模式還可以保證項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)從概算到核算再到?jīng)Q算，始終有一個“管家”，確保其全壽命周期內(nèi)的經(jīng)費(fèi)使用合理合規(guī)，有跡可循。

（三）分析核算內(nèi)容，細(xì)化科目設(shè)置

軍工科研事業(yè)單位按照《軍工科研事業(yè)單位會計制度》進(jìn)行科目設(shè)置，現(xiàn)有的“科研成本”一級科目下設(shè)有四個二級科目，分別是“直接材料”“直接人工”“其他直接費(fèi)用”和“管理費(fèi)”。“其他直接費(fèi)用”下又設(shè)“設(shè)計費(fèi)”“差旅費(fèi)”“會議費(fèi)”“外協(xié)費(fèi)”“試驗(yàn)費(fèi)”等三級科目。明細(xì)科目的核算內(nèi)容與新財防12 號文的規(guī)定都略有偏差，按照新財防12 號文的要求，科研經(jīng)費(fèi)支出的核算科目應(yīng)與概算科目保持統(tǒng)一，在此背景下，軍工科研事業(yè)單位需要重新設(shè)置科研成本下的二級及更多級科目，來保證新舊科目核算內(nèi)容的銜接和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。首先，就科目本身而言，應(yīng)努力學(xué)習(xí)和解讀文件，分析新舊科目的核算內(nèi)容，明確其中的對應(yīng)關(guān)系；其次，對于新舊項(xiàng)目應(yīng)有不同的處理，部分大型型號項(xiàng)目研制周期跨度長，本身就存在幾次科目設(shè)置的更迭，應(yīng)對這類項(xiàng)目的成本余額進(jìn)行溯源式的分析與整理，明確其各科目的內(nèi)容構(gòu)成，再與新科目進(jìn)行對應(yīng)；最后，應(yīng)細(xì)化科目的設(shè)置，軍工科研事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理需求，在明確的概算一級科目下，繼續(xù)細(xì)化分解，設(shè)置二級、三級甚至四級科目，或者增加輔助核算內(nèi)容，直到能夠?qū)⑺械暮怂銉?nèi)容囊括。只有這樣，才能既完整地計列科研項(xiàng)目的支出，又滿足項(xiàng)目概算和核算統(tǒng)一的管理要求。例如，《軍工科研事業(yè)單位會計制度》中設(shè)置了“試驗(yàn)費(fèi)”科目，該科目下的核算內(nèi)容，各單位均有不同理解，新財防12號文取消了“試驗(yàn)費(fèi)”科目，那么原來在該科目下核算的各類費(fèi)用，就應(yīng)分析并將其歸類，分別計入“材料費(fèi)”、“燃料動力費(fèi)”、“外協(xié)費(fèi)”、“事務(wù)費(fèi)”中的“差旅費(fèi)”、“工資及勞務(wù)費(fèi)”等科目。如果項(xiàng)目單位希望能夠按照任務(wù)對支出進(jìn)行統(tǒng)計，可以在科目下設(shè)置二級科目或者做工作分解結(jié)構(gòu)（Work Breakdown Structure）任務(wù)號的輔助核算等各種手段，以滿足管理需求。

四、結(jié)束語

新財防12號文的頒布對軍工科研事業(yè)單位來說，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。其中各項(xiàng)規(guī)定仍有不甚明確之處，但新財防12號文的經(jīng)費(fèi)管理原則和重點(diǎn)已十分明確，各單位應(yīng)當(dāng)充分解讀新財防12號文的主旨，結(jié)合自身管理需求和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，重新規(guī)劃科研費(fèi)管理的流程和方式方法，切忌固步自封，要以全新的姿態(tài)面對科研費(fèi)管理中的新挑戰(zhàn)。（作者：李玥 吳旭輝/中國航空工業(yè)集團(tuán)公司西安飛機(jī)設(shè)計研究所）

來源：航空財會