黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)。財(cái)政部2012年印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等文件，構(gòu)建了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度基礎(chǔ)。2017年國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)了《全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制基本制度（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《基本制度》）和《全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制管理制度（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控管理制度》）等內(nèi)部控制工作制度，包括基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在內(nèi)的全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制按照《基本制度》《內(nèi)控管理制度》要求進(jìn)行。

一、稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制制度及基層稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制制度和運(yùn)行框架

（一）稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制制度概述

目前，我國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)建立了包括基本制度、專項(xiàng)制度、操作指引和管理制度“四位一體”的內(nèi)部控制制度體系。《基本制度》明確將政策制定、稅收?qǐng)?zhí)法、行政管理和廉政四類風(fēng)險(xiǎn)作為控制內(nèi)容，界定了制約和監(jiān)督兩種控制活動(dòng)分類，提出了編制風(fēng)險(xiǎn)目錄、內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)和內(nèi)部控制內(nèi)生化等工作要求，明確了“一把手”負(fù)責(zé)制和設(shè)置內(nèi)部控制管理崗、內(nèi)部控制聯(lián)絡(luò)員等組織保障。

《內(nèi)控管理制度》對(duì)《基本制度》進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，明確了領(lǐng)導(dǎo)班子和中層負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制組織架構(gòu)的職責(zé)分工，規(guī)定了督察內(nèi)審職能部門為內(nèi)部控制管理部門、其他所屬部門為各自職責(zé)范圍的內(nèi)部控制主責(zé)部門以及兩者的內(nèi)部控制職責(zé)，細(xì)化了風(fēng)險(xiǎn)目錄維護(hù)、內(nèi)部控制評(píng)估、內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)等內(nèi)部控制管理活動(dòng)的要求。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)機(jī)關(guān)和各業(yè)務(wù)條線制定相應(yīng)的專項(xiàng)制度和操作規(guī)程，對(duì)特定領(lǐng)域或事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行實(shí)體性規(guī)范。

（二）基層稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制運(yùn)行框架

基層稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)展內(nèi)部控制工作需成立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)辦公室，一般由局領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層負(fù)責(zé)人組成，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)全局整體內(nèi)部控制工作。承擔(dān)督察內(nèi)審職責(zé)的部門為內(nèi)部控制管理部門，負(fù)責(zé)組織內(nèi)部控制和相關(guān)管理工作開(kāi)展；稅務(wù)所（分局）、稅政、征管、納稅服務(wù)、辦公室、人事和財(cái)務(wù)等稅費(fèi)征管、行政事務(wù)的管理或執(zhí)行部門均為內(nèi)部控制主責(zé)部門，分別負(fù)責(zé)制定、完善和實(shí)施各自職責(zé)范圍的內(nèi)部控制制度或機(jī)制。內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組（及辦公室）、內(nèi)部控制管理部門和內(nèi)部控制主責(zé)部門共同構(gòu)成了基層內(nèi)部控制運(yùn)行的組織架構(gòu)。

基層稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制主要包括內(nèi)部控制活動(dòng)和內(nèi)部控制管理兩個(gè)方面。內(nèi)部控制活動(dòng)是對(duì)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、定級(jí)和應(yīng)對(duì)的過(guò)程，內(nèi)部控制管理是對(duì)控制活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)和糾偏的“再控制”。內(nèi)部控制活動(dòng)由制約控制和監(jiān)督控制兩部分組成。制約控制包括職責(zé)分工、授權(quán)審批和流程控制等方式，主要由基層內(nèi)部控制主責(zé)部門在日常工作中實(shí)施，在執(zhí)行各項(xiàng)稅費(fèi)和行政事務(wù)制度規(guī)定、運(yùn)用各個(gè)稅務(wù)信息系統(tǒng)的過(guò)程中發(fā)揮控制作用；監(jiān)督控制包括業(yè)務(wù)管理部門對(duì)執(zhí)行部門的日常監(jiān)督，以及督察內(nèi)審、紀(jì)檢等專門監(jiān)督部門的各類檢查，通過(guò)一案雙查、督導(dǎo)檢查和執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)等形式發(fā)揮內(nèi)部控制作用。

基層內(nèi)部控制的評(píng)估、監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)等內(nèi)部控制管理活動(dòng)由內(nèi)部控制管理部門牽頭，內(nèi)部控制主責(zé)部門配合實(shí)施，形式包括自我評(píng)估內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)置績(jī)效指標(biāo)考核內(nèi)部控制運(yùn)行情況等。值得一提的是，由于基層承擔(dān)督察內(nèi)審職責(zé)的部門既是內(nèi)部控制管理的職能部門，也是執(zhí)法督察和內(nèi)部審計(jì)等專門監(jiān)督控制工作的職能部門，內(nèi)部控制活動(dòng)和內(nèi)部控制管理在基層實(shí)踐中緊密聯(lián)系、相互融合。比如，在稅收?qǐng)?zhí)法評(píng)價(jià)和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究中，督察內(nèi)審職能部門評(píng)價(jià)和追究執(zhí)法過(guò)錯(cuò)的直接責(zé)任屬于專門監(jiān)督的控制活動(dòng)，追究過(guò)錯(cuò)的管理責(zé)任則可以在一定程度上發(fā)揮對(duì)責(zé)任部門內(nèi)部控制運(yùn)行的監(jiān)督檢查效果。

二、當(dāng)前基層稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制責(zé)任意識(shí)和協(xié)作氛圍不夠濃厚

近年來(lái)，在稅費(fèi)征管體制改革持續(xù)推進(jìn)、稅費(fèi)政策頻繁更新的背景下，稅費(fèi)和行政事務(wù)管理工作繁重，基層內(nèi)部控制主責(zé)部門普遍專注于應(yīng)對(duì)落實(shí)業(yè)務(wù)條線的任務(wù)要求。部分基層稅務(wù)機(jī)關(guān)未能充分認(rèn)識(shí)自身的內(nèi)部控制主責(zé)，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制僅是內(nèi)部控制管理部門的責(zé)任，不利于基層內(nèi)部控制協(xié)作合力充分形成。在個(gè)別具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域，內(nèi)部控制主責(zé)部門和管理部門之間甚至存在防控缺位或重復(fù)問(wèn)題，特別是當(dāng)內(nèi)部控制主責(zé)部門揭示業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不夠充分、管理部門識(shí)別控制缺陷不夠及時(shí)、事后監(jiān)督各自發(fā)力時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)防控事倍功半。究其原因，是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制責(zé)任意識(shí)和協(xié)作氛圍仍不夠濃厚，不同部門對(duì)內(nèi)部控制的理解深度和參與程度參差不齊。

稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制制度以“管控結(jié)合”為出發(fā)點(diǎn)，按職責(zé)界定了內(nèi)部控制主責(zé)部門和內(nèi)部控制管理部門。部分基層稅務(wù)機(jī)關(guān)有時(shí)難以充分理解自身業(yè)務(wù)職責(zé)和內(nèi)部控制職責(zé)的一致性、關(guān)聯(lián)性，未能準(zhǔn)確把握業(yè)務(wù)、內(nèi)控和監(jiān)督的關(guān)系。一方面，內(nèi)部控制主責(zé)部門是業(yè)務(wù)事項(xiàng)的管理者和執(zhí)行者。由于各類業(yè)務(wù)制度規(guī)定的崗責(zé)體系、流程環(huán)節(jié)和授權(quán)審批等規(guī)則本身具有制約控制屬性，內(nèi)部控制主責(zé)部門在履行自身職責(zé)時(shí)，已然產(chǎn)生了一定內(nèi)部控制作用，但在主觀意識(shí)上未必將二者加以區(qū)分。

在某些業(yè)務(wù)流程中，內(nèi)部控制主責(zé)部門兼有審批職能（比如，在增值稅留抵退稅業(yè)務(wù)中，基層負(fù)責(zé)增值稅政策管理的稅政部門擁有對(duì)退稅申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)核和審批的權(quán)限），同時(shí)擔(dān)當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”角色，使得兩種職能關(guān)系更加難以辨析。另一方面，內(nèi)部控制管理部門既是執(zhí)法評(píng)價(jià)等專門監(jiān)督控制的實(shí)施者，還是內(nèi)部控制主責(zé)部門內(nèi)部控制實(shí)施情況的監(jiān)督者。這使得一些協(xié)調(diào)性甚至服務(wù)性的管理工作可能被視為帶有監(jiān)管色彩（比如，在編制全局風(fēng)險(xiǎn)目錄時(shí)，須由內(nèi)部控制管理部門向內(nèi)部控制主責(zé)部門收集其職責(zé)領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)），可能影響內(nèi)部控制主責(zé)部門配合開(kāi)展內(nèi)部控制工作的積極性。

從基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，部分執(zhí)法督察和審計(jì)檢查使用的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，與業(yè)務(wù)管理使用的疑點(diǎn)監(jiān)控指標(biāo)在原理和形式上相似（比如，企業(yè)短期多次增領(lǐng)發(fā)票指標(biāo)，可能指向企業(yè)申領(lǐng)用票異常或稅務(wù)機(jī)關(guān)核定發(fā)票異常），容易引起內(nèi)部控制主責(zé)部門對(duì)“自曝其短”的擔(dān)憂，影響了其揭示職責(zé)范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)性。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及時(shí)性和全面性有待提高

部分基層稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)政策運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在一定滯后性和被動(dòng)性，可能存在政策實(shí)施出現(xiàn)問(wèn)題、造成損失或形成影響后，才充分發(fā)現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的情況。比如，2022年推行制造業(yè)中小微企業(yè)延緩繳納稅費(fèi)政策時(shí)，部分基層稅務(wù)機(jī)關(guān)因納稅人端征納系統(tǒng)未設(shè)置推送適用優(yōu)惠政策功能，導(dǎo)致集中出現(xiàn)應(yīng)享未享優(yōu)惠企業(yè)，需基層逐戶輔導(dǎo)講解、納稅人逐期更正退稅，增加了征納成本。在這種政策推出在前、內(nèi)部控制完善在后的情況下，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)容易面臨更多新政策實(shí)施帶來(lái)的執(zhí)法和行政風(fēng)險(xiǎn)，增加了防控和處理稅收風(fēng)險(xiǎn)的難度。

同時(shí)，因?yàn)榻陙?lái)稅費(fèi)政策和信息系統(tǒng)更新變化速度較快，不同業(yè)務(wù)在不同地區(qū)的運(yùn)行情況存有差異，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)基于自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的評(píng)估不充分，對(duì)發(fā)生頻率低但影響重大的涉稅風(fēng)險(xiǎn)往往難以防控。此外，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估往往更側(cè)重于稅收?qǐng)?zhí)法和業(yè)務(wù)辦理等領(lǐng)域，對(duì)內(nèi)部行政管理等其他領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估往往不夠充分。除了較為常用的內(nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)，部分基層稅務(wù)機(jī)關(guān)也運(yùn)用內(nèi)部控制防御評(píng)價(jià)系統(tǒng)（RED）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，該系統(tǒng)具有在其他稅務(wù)應(yīng)用軟件的業(yè)務(wù)流程上進(jìn)行監(jiān)控和提示的功能。

但無(wú)論內(nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)和RED模塊的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)數(shù)量，還是開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督的次數(shù)，稅收?qǐng)?zhí)法領(lǐng)域都明顯多于稅務(wù)行政管理領(lǐng)域。而稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)際采用的各類內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)中，絕大部分指向辦稅服務(wù)廳和稅務(wù)所（分局）等部門負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程（比如，某項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理是否超過(guò)時(shí)限、是否符合前置審核要求等），對(duì)業(yè)務(wù)管理過(guò)程的關(guān)注則相對(duì)較少。這是因?yàn)椴煌跇I(yè)務(wù)執(zhí)行環(huán)節(jié)工作事項(xiàng)相對(duì)直觀、可清單化；而稅費(fèi)和行政事務(wù)管理活動(dòng)形式多樣，部分管理活動(dòng)不會(huì)在稅務(wù)信息系統(tǒng)中留下標(biāo)準(zhǔn)化、易統(tǒng)計(jì)的痕跡，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難度較大、手段較少。

（三）內(nèi)部控制措施有效性和靈活性需要增強(qiáng)

目前，稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制實(shí)行以內(nèi)生化防控為主體、以內(nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)和RED模塊為補(bǔ)充的防控模式。內(nèi)部控制功能內(nèi)生化是指嵌入稅務(wù)管理系統(tǒng)的防控措施。目前，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)可運(yùn)用的內(nèi)生化防控措施尚未完全覆蓋稅費(fèi)和行政事務(wù)的各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，部分業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能因?yàn)樵谑虑笆轮形幢患皶r(shí)、完整地識(shí)別阻斷，導(dǎo)致?lián)p害后果擴(kuò)大，事后監(jiān)督糾正難以挽回。

比如，企業(yè)辦理注銷業(yè)務(wù)時(shí)如留有未辦結(jié)涉稅事項(xiàng)，事后幾乎無(wú)法進(jìn)行追溯處理。此外，部分基層稅務(wù)機(jī)關(guān)自主完善防控措施的能力和權(quán)限不夠完備，也影響了內(nèi)部控制措施的有效性?；鶎觾?nèi)部控制管理部門需要根據(jù)稅費(fèi)政策和信息系統(tǒng)變化對(duì)相關(guān)控制措施進(jìn)行評(píng)估調(diào)整，但發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)生化防控只能逐級(jí)反映至開(kāi)發(fā)部門調(diào)整，反饋更新的過(guò)程往往較長(zhǎng)?；鶎幼灾鏖_(kāi)展的補(bǔ)充性防控，無(wú)論RED還是內(nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)都受到內(nèi)外部數(shù)據(jù)整合不充分的影響，并且數(shù)據(jù)權(quán)限的層級(jí)和范圍相對(duì)有限，設(shè)計(jì)構(gòu)建內(nèi)部控制指標(biāo)和防控措施時(shí)還要避免對(duì)新政策落實(shí)效率、上級(jí)流程規(guī)定產(chǎn)生沖擊，補(bǔ)充防控的推廣運(yùn)用靈活性有所不足。

（四）數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)和信息溝通不夠緊密

對(duì)內(nèi)外部數(shù)據(jù)的整合運(yùn)用情況同時(shí)影響著基層稅務(wù)機(jī)關(guān)控制措施、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督評(píng)價(jià)的運(yùn)行效果。在缺乏充分必要數(shù)據(jù)資源支撐的情況下，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)難以對(duì)自身稅收工作進(jìn)行及時(shí)、全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也難以對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行進(jìn)行準(zhǔn)確、有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)。從內(nèi)部看，不同層級(jí)和條線開(kāi)發(fā)的稅務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)尚未實(shí)現(xiàn)完全聯(lián)動(dòng)，運(yùn)行維護(hù)和權(quán)限層級(jí)也各不相同，行政事務(wù)類信息系統(tǒng)更是相對(duì)獨(dú)立，這些都增加了基層整合運(yùn)用內(nèi)部數(shù)據(jù)的難度。從外部來(lái)看，各部門數(shù)據(jù)的口徑標(biāo)準(zhǔn)、交換方式和使用要求等各有差異，數(shù)據(jù)獲取的穩(wěn)定性和即時(shí)性明顯弱于內(nèi)部數(shù)據(jù)，在缺乏上級(jí)機(jī)關(guān)相關(guān)制度機(jī)制支持的情況下，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)自身可撬動(dòng)運(yùn)用的外部數(shù)據(jù)資源比較有限。

從基層實(shí)踐看，目前有待提高的內(nèi)部控制信息溝通反饋機(jī)制效率，限制了基層推動(dòng)持續(xù)建設(shè)和優(yōu)化內(nèi)部控制體系的動(dòng)力。從縱向看，基層收集的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)信息和應(yīng)對(duì)措施建議一般需要各級(jí)機(jī)關(guān)逐級(jí)傳遞，從發(fā)現(xiàn)到反饋、再到分析、最后到出臺(tái)新防控措施的過(guò)程鏈條較長(zhǎng)、時(shí)間跨度較久，導(dǎo)致對(duì)新政策、新系統(tǒng)運(yùn)行暴露的風(fēng)險(xiǎn)的防控容易出現(xiàn)滯后，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)有時(shí)需要依賴效果相對(duì)有限的補(bǔ)充性防控來(lái)應(yīng)對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)。從橫向看，內(nèi)部控制主責(zé)部門和管理部門之間尚未建立緊密、規(guī)范、高效的內(nèi)部控制信息交流反饋渠道，一方面難以杜絕監(jiān)督檢查中各自發(fā)力和重復(fù)控制導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，另一方面也限制了評(píng)估內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的完整性和全面性，制約了控制措施的改進(jìn)完善。

（五）監(jiān)督評(píng)價(jià)管理不夠有力

基層稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制管理部門的監(jiān)督既包括執(zhí)法督察、稅收?qǐng)?zhí)法評(píng)價(jià)和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究等控制活動(dòng)中的專門監(jiān)督，也包括內(nèi)部控制自我評(píng)估、監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)等內(nèi)部控制管理中的監(jiān)督評(píng)價(jià)。前者的運(yùn)行情況可以為后者提供參考，后者作為對(duì)前者的“再控制”，可以保障強(qiáng)化前者的運(yùn)行效果。但目前基層稅收?qǐng)?zhí)法評(píng)價(jià)等專門監(jiān)督的開(kāi)展頻率和覆蓋比例較低，以檢查發(fā)現(xiàn)、線索移交等原因被動(dòng)觸發(fā)為主，責(zé)任追究的程度普遍較輕、層級(jí)普遍較低，主要關(guān)注業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程的辦理人員和直接責(zé)任。

這一定程度弱化了監(jiān)督活動(dòng)的警醒和震懾效果，不利于消除“僥幸過(guò)關(guān)”和“多做多錯(cuò)”認(rèn)知誤區(qū)。此外，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制評(píng)估和考核評(píng)價(jià)中設(shè)點(diǎn)打分的量化評(píng)價(jià)也較少，基層設(shè)置內(nèi)部控制績(jī)效指標(biāo)一般沿用上級(jí)指標(biāo)框架，針對(duì)本地內(nèi)部控制建設(shè)運(yùn)行導(dǎo)向進(jìn)一步細(xì)化指標(biāo)的空間較小，而且內(nèi)部控制評(píng)估和考核評(píng)價(jià)往往集中在特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)開(kāi)展，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)期間內(nèi)部控制運(yùn)行的持續(xù)關(guān)注。由于缺乏量化細(xì)化的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)結(jié)論可能流于形式，難以深入反映各部門內(nèi)部控制的建設(shè)運(yùn)行情況，其指導(dǎo)作用大打折扣。

究其原因，主要有三個(gè)方面。一是缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、具體化的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，現(xiàn)有操作規(guī)程和工作指引的實(shí)操性未能完全滿足基層實(shí)踐需要。二是監(jiān)督評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用對(duì)干部績(jī)效評(píng)價(jià)和人事考評(píng)影響較大，在監(jiān)督評(píng)價(jià)規(guī)則尚未完全細(xì)化的情況下，監(jiān)督評(píng)價(jià)部門容易產(chǎn)生顧慮。比如，由于稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究的相關(guān)制度對(duì)評(píng)定過(guò)錯(cuò)程度、判別責(zé)任歸屬和確定追責(zé)形式等暫未有定性定量的具體標(biāo)準(zhǔn)，追責(zé)形式直接影響干部平時(shí)考核結(jié)果，評(píng)價(jià)過(guò)程難免受到各種因素影響，追責(zé)結(jié)果容易滑向“從輕發(fā)落”，評(píng)價(jià)依據(jù)缺乏剛性最終導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果說(shuō)服力不足。

內(nèi)部控制評(píng)估和績(jī)效考評(píng)的情況與此相似，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)越是不夠細(xì)化、不夠量化，評(píng)價(jià)結(jié)論就越依賴主觀判斷、越受到主觀因素影響。三是內(nèi)部控制運(yùn)行的形式和內(nèi)容具有多樣性，難以僅用單一、簡(jiǎn)單的量化指標(biāo)描述，所需的內(nèi)外部數(shù)據(jù)資源整合運(yùn)用難度較大，導(dǎo)致評(píng)價(jià)體系數(shù)字化程度不足，基層內(nèi)部控制的各類監(jiān)督評(píng)價(jià)仍須以定性分析為主要手段、人工判斷為主要驅(qū)動(dòng)。受限于人力資源，監(jiān)督評(píng)價(jià)活動(dòng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、持續(xù)、常態(tài)運(yùn)行，對(duì)內(nèi)部控制的糾偏難免存在滯后和遺漏。

三、提升基層稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制質(zhì)效的對(duì)策建議

基層稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制質(zhì)效的提升既需要上級(jí)機(jī)關(guān)從制度規(guī)定頂層設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)系統(tǒng)底層優(yōu)化方面發(fā)力助推，也需要基層自身在末端執(zhí)行環(huán)節(jié)立足制度、資源、環(huán)境等現(xiàn)實(shí)條件走好“最后一公里”。從稅務(wù)部門整體和基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的視角出發(fā)，本文提出以下對(duì)策建議。

（一）持續(xù)深化內(nèi)部控制制度和文化建設(shè)

一是完善內(nèi)部控制制度建設(shè)。要定期梳理調(diào)整內(nèi)部控制崗責(zé)體系，進(jìn)一步厘清內(nèi)部控制主責(zé)部門和管理部門各自的職責(zé)，更好認(rèn)識(shí)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和內(nèi)部控制的內(nèi)在聯(lián)系。通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)優(yōu)化崗責(zé)和分工，提高內(nèi)部控制主責(zé)部門積極性和參與度，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理和內(nèi)部控制監(jiān)督協(xié)同運(yùn)作、管控融合。

二是推動(dòng)內(nèi)部控制文化發(fā)展。要加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀成果的交流、傳播和展示，通過(guò)展現(xiàn)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)與內(nèi)部控制“管控結(jié)合”服務(wù)大局的有效成果以及內(nèi)部控制文化建設(shè)的成效案例，鼓勵(lì)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際工作情況充實(shí)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制文化內(nèi)涵，提升內(nèi)部控制主責(zé)部門的參與感和獲得感，助力引導(dǎo)基層各部門建立“發(fā)現(xiàn)不了風(fēng)險(xiǎn)才是最大的風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)部控制意識(shí)和“嚴(yán)管才是厚愛(ài)”的內(nèi)部控制觀念。

三是主動(dòng)營(yíng)造“管控融合”的良好氛圍?；鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)可立足現(xiàn)有制度和可用資源，探索業(yè)務(wù)事項(xiàng)和內(nèi)部控制協(xié)同運(yùn)行的運(yùn)作模式；要抓住關(guān)鍵崗位，用好內(nèi)部控制管理員、內(nèi)部控制聯(lián)絡(luò)員等內(nèi)部控制崗位，通過(guò)專題工作“以戰(zhàn)練兵”、培訓(xùn)交流“以案說(shuō)控”等方式強(qiáng)化內(nèi)部控制人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)基層干部參與內(nèi)部控制、防控內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力。同時(shí)，要找準(zhǔn)關(guān)鍵目標(biāo)，內(nèi)部控制管理部門主動(dòng)對(duì)接內(nèi)部控制主責(zé)部門各項(xiàng)業(yè)務(wù)的防控需求，以多種方式協(xié)助推動(dòng)業(yè)務(wù)條線內(nèi)部控制建設(shè)，將監(jiān)管職能融入內(nèi)部控制調(diào)研、內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)提示等服務(wù)性和支持性工作中，將工作成果體現(xiàn)在內(nèi)部控制文化的建設(shè)和宣傳上，從而強(qiáng)化基層稅務(wù)機(jī)關(guān)防范內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)全員有責(zé)的觀念。

（二）常態(tài)化開(kāi)展業(yè)務(wù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

一是持續(xù)開(kāi)展新政策運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。建議在風(fēng)險(xiǎn)目錄等現(xiàn)有機(jī)制的基礎(chǔ)上，以新政策、新業(yè)務(wù)和新系統(tǒng)變動(dòng)為關(guān)注點(diǎn)，開(kāi)展由各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)共同參與、業(yè)務(wù)管理部門和內(nèi)部控制管理部門協(xié)同實(shí)施、具有持續(xù)性和實(shí)時(shí)性的運(yùn)行情況風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將各種內(nèi)外部影響因素納入考量，以便更高效、系統(tǒng)、全面地識(shí)別各類新風(fēng)險(xiǎn)。

二是開(kāi)展針對(duì)性內(nèi)生化防控效果評(píng)估。基層稅務(wù)機(jī)關(guān)事前事中涉稅風(fēng)險(xiǎn)防控的最終成效，很大程度上取決于業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)內(nèi)生化內(nèi)部控制的實(shí)施效果。建議建立以業(yè)務(wù)流程為線索、覆蓋全業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)內(nèi)生化風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估體系，重點(diǎn)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)和環(huán)節(jié)的內(nèi)生化防控效果進(jìn)行評(píng)估，以便全面掌握內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防控情況。

三是積極探索創(chuàng)新基層涉稅風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段?；鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)可積極探索模擬法、穿行測(cè)試法和分析性測(cè)試等管理技術(shù)的結(jié)合運(yùn)用，將內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍拓寬到各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，對(duì)各種業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行場(chǎng)景式、關(guān)聯(lián)式的評(píng)估，增加評(píng)估的預(yù)見(jiàn)性和全面性。

（三）著重加強(qiáng)內(nèi)生化內(nèi)部控制

一是堅(jiān)持優(yōu)先促進(jìn)內(nèi)部控制內(nèi)生化。基層實(shí)踐顯示，內(nèi)生化防控對(duì)內(nèi)部控制具有全局性和基礎(chǔ)性作用，發(fā)展完善內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防控措施應(yīng)當(dāng)更加重視推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控內(nèi)生化。基層稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)整合運(yùn)用內(nèi)外部信息數(shù)據(jù)，挖掘更多具有勾稽關(guān)系、強(qiáng)關(guān)聯(lián)性或強(qiáng)指向性的監(jiān)控規(guī)則，重點(diǎn)強(qiáng)化流程中的實(shí)時(shí)提示提醒和攔截阻斷功能，織密事前事中監(jiān)控防護(hù)網(wǎng)。同時(shí)，也可結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)目錄等工作機(jī)制，推動(dòng)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)補(bǔ)充性防控建設(shè)成果向內(nèi)生化防控體系轉(zhuǎn)化，及時(shí)將各地基層實(shí)踐驗(yàn)證的有效指標(biāo)融入各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的防控體系，持續(xù)更新內(nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)監(jiān)控指標(biāo)體系，使之更好地發(fā)揮補(bǔ)充防控作用。

二是嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度，主動(dòng)用好補(bǔ)充性防控措施?；鶎邮紫纫J(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)的具體內(nèi)控性規(guī)定，按制度做好崗責(zé)分工、權(quán)限設(shè)置和流程運(yùn)行等基礎(chǔ)工作。同時(shí)以本地特色內(nèi)部控制指標(biāo)為內(nèi)部控制指標(biāo)體系的有效補(bǔ)充，積極發(fā)揮RED相對(duì)高效的監(jiān)控功能和內(nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)相對(duì)完備的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)本地特色內(nèi)部控制監(jiān)督指標(biāo)，并跟蹤校驗(yàn)、持續(xù)優(yōu)化，從而使落實(shí)內(nèi)部控制制度、運(yùn)行內(nèi)生化防控、強(qiáng)化補(bǔ)充化防控的風(fēng)險(xiǎn)防范效果相互疊加、促進(jìn)。

（四）深度暢通數(shù)據(jù)和信息溝通機(jī)制

一是暢通自下而上的內(nèi)部控制問(wèn)題收集反饋機(jī)制。建議打通從基層向上層的關(guān)鍵內(nèi)部控制信息反饋渠道，以制度方式進(jìn)一步規(guī)范化內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的反饋流程、標(biāo)準(zhǔn)、形式，設(shè)立相應(yīng)業(yè)務(wù)流程和崗位，明確各級(jí)機(jī)關(guān)和各環(huán)節(jié)內(nèi)部控制部門的工作職責(zé)。內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)部門雙線傳遞，實(shí)現(xiàn)對(duì)新政策、新業(yè)務(wù)和新系統(tǒng)運(yùn)行內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵信息和重大風(fēng)險(xiǎn)“直達(dá)快反”，使基層稅務(wù)機(jī)關(guān)可以更準(zhǔn)確細(xì)致地落實(shí)政策精神、反饋政策效果。

二是加強(qiáng)內(nèi)部信息系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)和外部數(shù)據(jù)整合運(yùn)用。建議打通內(nèi)部系統(tǒng)的數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部數(shù)據(jù)的整合運(yùn)用，以提升各類預(yù)防性和自動(dòng)化控制活動(dòng)的運(yùn)行范圍和效果，特別是跨系統(tǒng)業(yè)務(wù)的內(nèi)生化防控效果。同時(shí)，為了使內(nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)等內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)具有全局性的數(shù)據(jù)視野，可增加拓展式的外部數(shù)據(jù)導(dǎo)入接口，支持內(nèi)部控制管理部門綜合內(nèi)外部數(shù)據(jù)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析和監(jiān)督檢查，使補(bǔ)充性防控更準(zhǔn)確和及時(shí)、評(píng)價(jià)監(jiān)督更全面和深入。

三是深入挖掘內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)防控聯(lián)動(dòng)潛力，提升內(nèi)部控制整體質(zhì)效。稅費(fèi)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等外部風(fēng)險(xiǎn)與稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、行政管理風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)共同反映了稅務(wù)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)運(yùn)行的整體狀況，兩類監(jiān)控指標(biāo)也有相似相通之處?；鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)管理職能和稅費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)管理職能多由同一部門負(fù)責(zé)。內(nèi)部控制管理部門可與數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)部門緊密合作，既加強(qiáng)落實(shí)“一案雙查”等監(jiān)督控制措施，也深入探索本地特色的“數(shù)據(jù)應(yīng)用超市”等數(shù)據(jù)資源和平臺(tái)的運(yùn)用，并統(tǒng)籌整合各條線的同類同質(zhì)監(jiān)督控制活動(dòng)，促進(jìn)內(nèi)部控制主責(zé)部門和管理部門共享互通防控成果，避免重復(fù)控制造成人力浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)全局工作質(zhì)效整體提高。

（五）完善數(shù)字化常態(tài)化監(jiān)督評(píng)價(jià)體系

一是提高監(jiān)督評(píng)價(jià)相關(guān)工作規(guī)程的具體性、標(biāo)準(zhǔn)性和操作性。稅收?qǐng)?zhí)法評(píng)價(jià)、內(nèi)部控制評(píng)估、監(jiān)督檢查和績(jī)效考評(píng)等評(píng)價(jià)性工作是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制至關(guān)重要的自我糾偏工具。進(jìn)一步具體化、數(shù)量化各類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有助于基層稅務(wù)機(jī)關(guān)更好理解和執(zhí)行評(píng)價(jià)工作，提高基層內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)的客觀性、一致性和說(shuō)服力，產(chǎn)生更強(qiáng)的內(nèi)部控制指導(dǎo)作用。鼓勵(lì)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在上級(jí)制定的框架體系內(nèi)，結(jié)合自身實(shí)際細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則（比如，可結(jié)合本單位年度內(nèi)部控制目標(biāo)，將內(nèi)部控制建設(shè)整體成效評(píng)價(jià)指標(biāo)拆分為多個(gè)次級(jí)績(jī)效指標(biāo)組合），將定性和定量相結(jié)合、主觀努力和客觀成效同考量，進(jìn)行更科學(xué)客觀的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)。

二是運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)價(jià)的持續(xù)性和覆蓋面。稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制是持續(xù)運(yùn)行且動(dòng)態(tài)變化的，僅在特定節(jié)點(diǎn)開(kāi)展監(jiān)督評(píng)價(jià)容易忽略運(yùn)行過(guò)程中的異常和波動(dòng)。建立“督考合一”評(píng)價(jià)模式，依托各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)記錄反映業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，將內(nèi)部控制的監(jiān)督評(píng)價(jià)融入日常稅務(wù)工作中，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督評(píng)價(jià)的常態(tài)化、自動(dòng)化，減輕對(duì)人工評(píng)判的依賴和主觀因素的影響，有助于基層形成追究監(jiān)督無(wú)時(shí)無(wú)刻、無(wú)處不在的內(nèi)部控制氛圍。

三是推行更精細(xì)化的過(guò)錯(cuò)責(zé)任制度。不夠精細(xì)化的追責(zé)方式不利于準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際后果，過(guò)輕過(guò)重的追責(zé)后果不利于營(yíng)造干事創(chuàng)業(yè)的工作氛圍。探索推行“盡職免責(zé)”“首違不罰”“偶犯從輕”等創(chuàng)新制度，對(duì)存在損害輕微可糾正、客觀原因占主導(dǎo)或主觀已盡職盡責(zé)等情況的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)，從制度上支持免予追責(zé)，代以案例學(xué)習(xí)、談話提醒等方式強(qiáng)化教育警示，體現(xiàn)過(guò)錯(cuò)與懲戒相符、保護(hù)積極性與強(qiáng)化嚴(yán)肅性的平衡。

四是立足實(shí)際構(gòu)建“一局式”的內(nèi)部控制管理閉環(huán)。內(nèi)部控制管理部門是內(nèi)部控制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，做好內(nèi)部控制需要全局共同發(fā)力?；鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制管理部門首先要履行好監(jiān)督檢查、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的管理職責(zé)，使執(zhí)法督察、內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制管理等工作相互促進(jìn)，構(gòu)建發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析缺陷、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、改進(jìn)內(nèi)部控制的管理閉環(huán)。同時(shí)，也要運(yùn)用好黨建與業(yè)務(wù)融合、一體化綜合監(jiān)督、重點(diǎn)事項(xiàng)督辦等全局聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，使紀(jì)檢、黨建、考評(píng)等部門共同參與到內(nèi)部控制的監(jiān)督改進(jìn)中，豐富工作抓手，使內(nèi)部控制自我完善更有力、更完整。

• 來(lái)源：稅務(wù)研究
• 作者：伍世健
• 圖文編輯：沐林財(cái)訊

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